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宪法生命素就是尊重和信仰宪法、笃信力行宪法规定或原则的风气，在生活行为上培养一种合乎宪法精神的习惯。
然而，行政法应与行政权如影相随，不仅行政权之所到即为行政法之所至，而且行政权之所应到亦为行政法之所应至。如，中国银行业监督管理委员会制定的《银行业立法规划》[36]明确规定了2年以内、3年至5年以及5年以上的立法项目。
在我国，立法计划习惯上以1年为限，而立法规划则为1年以上。然而，当公民最为基本的权利，即生存权受到威胁时，此决定裁量空间缩减为零。但是，在该案背后却隐含着行政立法不作为问题。如，《邮政法》[48]第17条规定：国家设立邮政普遍服务基金。此时，决定裁量的权力转化为必须立法的义务。
又如，《产品质量法》[14]对产品质量监督仅作了笼统的规定，而没有明确要求主管机关制定相应的实施办法。又如，《食品安全法》[40]第63条规定：……国务院卫生行政部门依照本法第四十四条的规定作出是否准予许可的决定，并及时制定相应的食品安全国家标准。另一方面，有的授权法明确赋予了行政机关立法上的决定裁量权。
在我国，行政立法义务主要来源于法律的明确规定、对授权法的一般推定以及对宪法和法律的合目的性解释。经国务院同意，国务院办公厅发布了《关于征收水资源费有关问题的通知》。{1}德国学者Westbomke认为：在委任立法的情形，通常是立法者有意制定一个不完整的法律，而委由命令制定者去完成补充工作。但是，当公共利益遭到严重危害，需要立法加以保护时，行政机关的裁量权也可能转化为立法的义务。
[42]2007年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第28次会议通过，2007年6月29日中华人民共和国主席令第65号公布。第9条第2款规定：对列入国务院年度立法工作计划的行政法规项目，承担起草任务的部门应当抓紧工作，按照要求上报国务院。
上述情况下，在法律、法规公布实施之前，行政机关就已经熟悉了相关事务，对如何解决其中存在的问题也已经有了较充分的准备。这在客观上需要较多的时间来研究制定相关法律。行政立法所及之事务千差万别、错综复杂、变动不居，影响行政机关时间裁量权的因素远不止上述几种。{5}行政行为本质上是一种对公共利益的集合、维护和分配活动。
为了避免个案认定上的过度主观化，我们认为，可以对影响行政立法速度的因素进行类型化分析，以之作为合理性判断的客观基础。我们认为，一方面，上述所谓的不作为之诉实质上仍然是作为之诉。同时，对宪法和组织法有关行政机关立法职权的规定，也不能作类似于单行授权法的一般性推定而导出行政机关的立法义务。又如，《南京市民用建筑节能条例》[3]第7条规定：市人民政府应当制定鼓励和扶持民用建筑节能的政策措施，对在民用建筑节能工作中作出突出贡献的单位和个人给予表彰或者奖励。
（二）立法不作为与实质违法行为、程序违法行为立法不作为是一种违法行为，但不同于实质违法行为。三是事实的重大变迁导致法律丧失社会基础。
当然，同样有协同的要求，但协同度也有区别。这在学术上不存在争议，问题的关键在于如何导出行政机关的立法义务。
立法计划和立法规划是行政机关机关编制的准备用以实施的关于立法工作的设想和部署，是立法的指南，具有准法性质{16}。上述授权法都对行政立法提出了协同的要求，与没有此要求的行政立法相比，行政机关的时间裁量空间较广。如果行政机关怠于完成此项任务，法律必然存在过度概括的缺陷或者出现体系上的漏洞。[26]1982年11月19日第五届全国人民代表大会常务委员会第25次会议通过，2007年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第31次会议修订。如，经国务院同意，国务院办公厅发布了《关于严厉打击食品非法添加行为切实加强食品添加剂监管的通知》。（二）制定地方性法规的条件尚不成熟，应由市政府先制定规章的。
听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。（一）怠于制法与怠于修法、怠于废法通说认为，行政机关怠于制定法律、怠于修改法律以及怠于废止法律的行为均属于行政立法不作为{8}。
该期限以相对人得知重新进行的理由之日起计算。原因很简单，行政机关本无时间裁量权，就没有必要判断不作为状态是否已经逾越了法定或者合理期限。
因为，深圳市政府、南京市政府可以在制定行政规章与制定行政规范性文件之间进行选择性裁量。在特定情况下，通过深入挖掘宪法和法律的基本精神，亦即通过对宪法和法律进行合目的性解释的途径也可以导出行政机关的立法义务。
国务院有义务制定行政法规保障公民的最低生活水平，使所有公民，包括农村村民像人那样地生存。……依此规定，在行政法规明确要求地方政府制定实施细则等情况下，长沙市政府必须制定行政规章而不能制定行政规范性文件。在起草过程中，反复征求了国务院有关部门、各航空公司、机场、保险公司、广大旅客、货主和各方专家的意见，研究借鉴世界各国国内航空运输赔偿责任方面的有关规定，前后修改了三十余稿，形成了向国务院的报批稿，上报国务院。[39]2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第28次会议通过，2002年6月29日中华人民共和国主席令第70号公布。
{11}针对此类案件，法院形式上要审查的是行政机关是否负有作为义务、是否有所不为，实质上要审查的却是现存法律是否与上位法抵触或者是否已经丧失了事实基础。法律的生命在于执行，其最终目的在于发挥对社会生活的调整功能。
《水法》对立法主体的规定是明确的，即国务院。对类似的规定，应当理解为立法者有意将法律具体化的任务留给了行政机关，行政机关有义务完成此项任务。
如，第六届全国人民代表大会常务委员会决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例。首先，行政立法的民主参与度愈高，立法的时间要求愈宽松。
于立深．行政立法不作为研究[J]．法制与社会发展，2011(2) :74。（参见：李建良．试论一般给付诉讼之适用范围[J]．律师杂志，2000(254) :41-42.）[21]1982年5月12日国务院发布，2003年8月1日废止。有时，行政立法既需要同级机关的协同，又需要上下级机关之间的协同。在满足此一前提要件的基础上，才能进入到对立法不作为状态是否存在的判断。
就如何保障公共利益，包括是否以立法的方式保障公共利益原则上系属行政机关的裁量范围。首先，事务性质愈新颖，时间的要求愈宽松。
行政机关的一切行为均需贯彻此项宗旨，既不可乱作为从而积极侵害公民权利，也不能不作为从而消极损害公民权利。在立法实践中，很多法律、法规是由行政机关提议制定的，其草案是也是由行政机关拟定的。
就是否立法，行政机关虽然拥有裁量空间，但是，当公民的基本权利受到来自社会的或者自然的严重威胁，陷于急迫的危险之中时，该裁量空间缩减，甚至可能缩减为零{4}。杨福忠．论授权立法中的行政立法不作为及其控制[J]．山东科技大学学报：社会科学版，2010(1):40。
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